Доклад руководителя юридической службы Ассоциации «Ветбезопасность» Сергея Амбросьева
Доклад руководителя юридической службы Ассоциации «Ветбезопасность» Сергея Амбросьева, с которым он выступил в конце января 2019 года, в ходе круглого стола «Ветеринарная безопасность как фактор развития регионов России».
Базовым нормативным правовым актом, создавшим предпосылки изменения ветеринарной сферы, особенно в части, касающейся деятельности государственной ветеринарной службы, стал Федеральный закон от 13 июля 2015 года №243-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О ветеринарии» и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Напомню, при одобрении этого закона Советом Федерации принималось решение о необходимости обязательного мониторинга правоприменения его положений.
Ветеринарные правила
По болезням принято 11 приказов, при этом утвержденный Минсельхозом России перечень болезней содержит 107 заразных болезней животных. Так, например, Роспотребнадзор в 2010 –2012 годах переработал свою часть общих ветеринарно-санитарных правил 1996 года.
При этом органы государственного контроля при проведении проверок с 1 июля 2017 года не вправе проверять выполнение требований, установленных нормативными правовыми актами органов исполнительной власти СССР и РСФСР.
Кроме того, напомню, 17 января 2019 года распоряжением Правительства Российской Федерации № 20-р утвержден план мероприятий «Трансформация делового климата» (т.н. «регуляторной гильотины»). В частности, указанный план предполагает принятие Госдумой в июне текущего года закона о государственном контроле, в котором будет закреплен механизм, в соответствии с которым нормативные правовые акты, принятые до 2010 года и содержащие обязательные требования, должны быть переутверждены с соблюдением процедуры оценки регулирующего воздействия.
Ассоциацией «Ветбезопасность» был подготовлен и направлен в Минсельхоз России список желающих принять участие в обсуждении ветеринарных правил от региональных ветеринарных служб.
По оформлению ветеринарных сопроводительных документов
О безвозмездной основе. В законе была использована формулировка «безвозмездная основа оформления ВСД». При этом ФЭО к 243-ФЗ не содержало каких-либо положений об изменениях для бюджетов субъектов Российской Федерации, упоминалось только об отсутствии в потребности финансовых затрат из средств федерального бюджета.
Параллельно с начала 2015 года из Правил оказания платных ветеринарных услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 6 августа 1998 года №898 (распространяется на отношения между потребителем и исполнителем, и это показательно в целом), исключен абзац, который относил к платным услугам «оформление и выдачу ветеринарных документов».
Указанное изменение регулирования привело к практике широкого толкования определения «оформление» в ряде случаев: раз статья 2.3 Закона «О ветеринарии», а также правила имеют предметом регулирования именно «оформление», значит все, что с ним связано (осмотры, освидетельствования, бланки и т.д.) также должно осуществляться на безвозмездной основе. Некоторые территориальные органы ФАС, судебные органы различных инстанции в своих предупреждениях, решениях и постановлениях приходят к выводу о необходимости безвозмездной выдачи ВСД по факту обращения заявителя. При этом выдача документа не увязывается с вопросом оплаты услуг государственного учреждения. На наш взгляд, указанное поведение такого рода заявителей сродни потребительскому экстремизму, когда имеет место манипулирование законодательством в корыстных целях.
При этом в ряде случаев суды применяют к указанным отношениям положения 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». В частности, признают оформление ВСД госуслугой. А госуслуги на основании статьи 8 указанного закона осуществляются на безвозмездной основе, за исключением случаев, когда в НК РФ установлена госпошлина, либо есть специальная норма о том, что услуги оказываются за счет средств заявителя.
Ассоциация «Ветбезопасность» обращалась по этому вопросу в Минэкономразвития России и получила мнение ведомства, согласно которому требования 210-ФЗ не распространяются на деятельность уполномоченных лиц учреждений, входящих в систему госветслужбы, а также аттестованных специалистов, уполномоченных лиц организаций и индивидуальных предпринимателей.
Необходимо отметить, что большая часть судебной практики все-таки признает законной оплату ветеринарных услуг при оформлении ВСД, при этом в некоторых решениях суды относят использование бланков к понятию «оформление», то есть предполагают их бесплатную выдачу. Вопрос о том, должны ли аттестованные специалисты и уполномоченные лица также осуществлять оформление ВСД на безвозмездной основе, остается открытым.
Предоставление права самостоятельного оформления ВСД производителям продукции. В настоящее время реализация указанного права приводит к существенному сокращению государственной ветеринарной службы. Возникают и вопросы в части правоприменения.
Наличие ветеринарного образования у уполномоченных лиц организаций. 589 приказ предусматривает обязательную регистрацию уполномоченных лиц организаций. В этих целях направляется заявка, которая должна в том числе содержать «данные о документах, подтверждающих наличие у регистрируемых уполномоченных лиц ветеринарного образования». Таким образом, существует императивная норма, предписывающая необходимость наличия ветеринарного образования у указанных лиц.
Вместе с тем Россельхознадзор систематически предлагать интерпретировать указанную норму в диспозитивном ключе: «документы об образовании можно указывать в случае их наличия». В мае 2018 года прокуратурой одного из регионов России в адрес директора ГБУ «ВНИИЗЖ» было направлено представление об устранении нарушения законодательства в связи с отсутствием в заявке данных об образовании.
В настоящее время, уже около года, готовятся изменения в приказ Минсельхоза России №589, которые предлагают исключить требование о наличии ветеринарного образования для «уполномоченных лиц».
Аккредитация лабораторий в целях оформления ВСД. Много вопросов возникает при правоприменении требований нормативных правовых актов в части необходимости аккредитации лабораторий в целях оформления ВСД.
По мнению Россельхознадзора, «проведение лабораторных исследований подконтрольных грузов, которые являются основанием для выдачи ветеринарных сопроводительных документов на подконтрольные грузы, перемещаемые по территории РФ и в страны Таможенного Союза, должны производиться только в ветеринарной лаборатории, которая аккредитована Национальным органом по аккредитации». В качестве обоснования указанного требования Россельхознадзором приводятся положения следующих нормативных правовых актов: пункт 1, пункт 2, пункт 127 Положения о едином порядке проведения совместных проверок объектов и отбора проб товаров (продукции), подлежащих ветеринарному контролю (надзору), утвержденного Решением Совета евразийской экономической комиссии от 09.10.2014 № 94. Также пункт 3.10 Положения о едином порядке осуществления ветеринарного контроля (надзора) на таможенной границе Евразийского экономического союза, утвержденного Решением Комиссии таможенного союза от 18.06.2010 № 317.
По нашему мнению, Россельхознадзором не учитываются другие положения указанных нормативных правовых актов в их взаимосвязи с действующим национальным законодательством Российской Федерации. Так, в соответствии с пунктом 4.1 Положения о едином порядке осуществления ветеринарного контроля № 317, подконтрольные товары в пределах территории одного государства-члена могут перемещаться в порядке, предусмотренном законодательством этого государства. Таким образом, правовое регулирование указанных отношений отнесено к национальному законодательству Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 7 Приложения №1 к Приказу Минсельхоза России №589, при перемещении подконтрольных товаров по территории Российской Федерации ВСД оформляются на основании в том числе лабораторных исследований. Они проводятся в лабораториях (испытательных центрах), входящих в систему органов и учреждений государственной ветеринарной службы нашей страны, или иных лабораториях, аккредитованных в национальной системе аккредитации, если проведение исследований в отношении указанного подконтрольного товара требуется законодательством Российской Федерации. Согласно пункту 14 Порядка назначения лабораторных исследований подконтрольных товаров в целях оформления ветеринарных сопроводительных документов, утвержденного Приказом Минсельхоза России № 634, исследования биологического материала животных, подконтрольной продукции в целях оформления ВСД проводятся в лабораториях (испытательных центрах), входящих в систему органов и учреждений госветслужбы. Кроме этого, возможно проведения исследований в иных лабораториях (испытательных центрах), аккредитованных в национальной системе аккредитации.
Из буквального толкования приведенных норм действующего законодательства России следует, что лабораторные исследования в целях оформления ВСД на подконтрольные товары при их перемещении по территории нашей страны могут проводиться как в лабораториях, входящих в систему органов и учреждений государственной ветеринарной службы Российской Федерации (без дополнительного требования к обязательной аккредитации таких лабораторий), так и в иных лабораториях, к которым предъявлено обязательное требование об их аккредитации. Указанный довод подтверждается позицией Минсельхоза России, изложенной в письме Департамента ветеринарии Министерства сельского хозяйства России от 5 июля 2017 года №25-Т-2947/ОГ.
Кроме того, существует и судебная практика: 14 ААС в своем постановлении от 27 декабря 2018 года указал, что определяющим для установления необходимости проведения исследований в целях оформления ВСД в аккредитованной лаборатории является факт перемещения товара через границу государства-члена Таможенного союза.
По содержанию животных приняты три приказа, касающиеся КРС, пчел, свиней. В разработке находятся правила по содержанию МРС, кроликов, объектов аквакультуры, собак и кошек.
По вопросу регионализации хотелось бы отметить, что решения по регионализации не являются НПА, при этом обязанность по исполнению ограничений и запретов в них стали устанавливать в правилах по болезням, за исключением правил по АЧС.
Риск-ориентированный подход при ветеринарном надзоре
Федеральным законом от 3 августа 2018 года № 316-ФЗ определено, что перечень видов регионального государственного контроля, в отношении которых применяется риск-ориентированный подход, а также критерии отнесения к категории риска устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта страны. При этом Правительство Российской Федерации вправе определить виды регионального государственного надзора, при организации которых риск-ориентированный подход применяется в обязательном порядке, а также соответствующие критерии отнесения к категории риска. В настоящее время в соответствии с перечнем, утвержденным постановлением Правительства № 806 от 17.08.2016 года, РОП должен применяться как при осуществлении РГВН, так и при осуществлении ФГВН.
В части применения РОП при федеральном ветеринарном надзоре, в соответствии с пунктом 12.1 Положения №476 о государственном ветеринарном надзоре, приказом Россельхознадзора от 19 марта 2018 года № 235 утверждены семь форм проверочных листов. Эти списки контрольных вопросов предполагаются к использованию в зависимости от направления проверяемого вида деятельности. Например, при убое животных, получении, переработке, реализации продовольственного сырья животного происхождения, а также при разведении, выращивании, содержании, перемещении (в том числе перевозке и перегоне) крупного рогатого скота. Кроме этого, при разведении, выращивании, содержании, перемещении и обороте свиней и при содержании птиц на личных подворьях граждан и в птицеводческих хозяйствах открытого типа. Используются проверочные листы и при проверках на птицефабриках и еще при контроле деятельности по содержанию медоносных пчел и продукции пчеловодства. И, наконец, при изготовлении рыбной продукции из водных биологических ресурсов.
Обращаю ваше внимание, что в каждом проверочном листе есть примечание. Оно утверждает, что лист применяется в ходе плановых проверок, проводимых в отношении объектов, осуществляющих на территории Российской Федерации деятельность, предметом которой являются предназначенные для вывоза, ввезенные и перемещаемые транзитом через таможенную территорию Евразийского экономического союза товары, включенные в Единый перечень. Таким образом, плановые проверки Россельхознадзора в рамках федерального ветеринарного надзора ограничены и не пересекается с региональным ветеринарным надзором. Данное положение в проверочных листах появилось после того, как Ассоциацией «Ветбезопасность» была проведена соответствующая экспертиза проекта, заключение о которой было направлено в Минюст России.
В настоящее время разрабатываются проверочные листы Россельхознадзора в отношении объектов, осуществляющих содержание животных. Надеемся, ограничение федерального надзора в указанных проверочных листах сохранится. Соответствующая экспертиза была проведена, результаты направлены в Минюст России.
Проекты
11 февраля 2019 года в Комитете Госдумы по экологии и охране окружающей среды состоится обсуждение проекта ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения ветеринарной безопасности». Указанным проектом предлагаются изменения и дополнения в Закон «О ветеринарии», предусматривающие, прежде всего, обязательное маркирование и учет животных (маркирование за счет владельцев, учет безвозмездно – представителями госветслужбы или аттестованными специалистами). Кроме этого, установление при проведении регионализации защитных зон, в пределах которых будет запрещено содержание восприимчивых животных, а также утверждение ветеринарных правил определения зоосанитарного статуса. Также изменения предполагают согласование Минсельхозом России структуры органа исполнительной власти субъекта России, осуществляющего переданные полномочия, и согласование министерством назначения на должность руководителя органа исполнительной власти субъекта, осуществляющего переданные полномочия. Еще планируется включение во ФГИС информации об объектах, на территории которых содержатся животные и осуществляется оборот подконтрольных товаров. И, наконец, предполагается отсутствие необходимости предварительного уведомления о начале проведения внеплановой проверки.
Данный законопроект обсуждался на Федеральном портале проектов НПА, однако официально пока не внесен в Правительство Российской Федерации.
В настоящее время Минсельхозом России разрабатывается проект ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования осуществления федерального государственного ветеринарного надзора», которым предусматривается ликвидация регионального государственного ветеринарного надзора, осуществляемого органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Владимир Путин в ходе выступления на Всероссийском форуме сельхозпроизводителей, состоявшемся 11 марта текущего года в Краснодаре, заявил о необходимости наделения Минсельхоза России дополнительными полномочиями и создании стройной системы государственной ветеринарной службы. В Перечне поручений президента Российской Федерации по итогам рабочей поездки в Краснодарский край 12 марта 2018 года от 30 марта 2018 года № Пр-529 содержится указание на изучение вопроса о передаче с регионального на федеральный уровень полномочий в сфере государственного ветеринарного надзора. Причем учитывается потребность в дополнительном финансовом обеспечении связанных с этим мероприятий и подготовка при необходимости соответствующих изменений в законодательство страны. То есть, вопрос о том, каким образом усовершенствовать государственную ветеринарную службу для обеспечения эпизоотического благополучия, нуждается в детальной проработке с финансовой и правовой точек зрения.
Учитывая изложенное, предлагаем полномочия по осуществлению государственного ветеринарного надзора на территории субъектов Российской Федерации оставить за органами исполнительной власти субъектов страны, устранив при этом дублирование с полномочиями Россельхознадзора. В качестве базового принципа такого разделения могут быть взяты предложения Минэкономразвития России, Минюста России и ряда субъектов Российской Федерации по результатам проведенной инвентаризации нормативных правовых актов Российской Федерации:
«Утвердить на федеральном уровне детальное разграничение компетенции между региональными и федеральными органами государственной власти в сфере ветеринарии.
К ведению регионального государственного ветеринарного надзора отнести: организацию и осуществление регионального государственного ветеринарного надзора за соблюдением юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами требований нормативных правовых актов при содержании животных и обращении продукции, подконтрольной ветеринарной службе, на территории субъекта Российской Федерации, за исключением надзора на государственной границе и в местах таможенного оформления; полномочия по осуществлению надзора в сфере обращения лекарственных средств в отношении лекарственных средств для ветеринарного применения, контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами в области качества и безопасности продукции животного происхождения.
К ведению федерального государственного ветеринарного надзора отнести осуществление ветеринарного надзора при экспортно-импортных поставках животных и подконтрольной ветеринарной службе продукции в пунктах пересечения государственной границы, в местах таможенного оформления».
В заключение хочу сказать, что задача нашего сегодняшнего мероприятия – нащупать «болевые точки» в вопросах правового регулирования деятельности региональных ветеринарных служб. Конечно, нашим коллегам, ежедневно работающим в системе госветслужбы, эти проблемы гораздо ближе. Просим включаться в обсуждение и рассказать нам о них, других интересующих вопросах.
